ACERCA DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS POR
LA COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS
Ricardo
Bach de Chazal
Sumario: I Introducción. II. La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. II. a) Creación de
la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. II. b) La Convención
Interamericana de Derechos Humanos. II c) Estatuto y Reglamento
vigentes. II d) Síntesis de las atribuciones de la Comisión
Interamericana. III. Las recomendaciones. Su valor jurídico y
consecuencias de su incumplimiento. III.1 Jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. III.2 Jurisprudencia de
la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. III. 3 La Doctrina. III.4
Nuestra opinión.
I.
Introducción.
En el presente trabajo nos
proponemos reflexionar acerca del valor jurídico de las recomendaciones que
formula la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, particularmente cuando
lo realiza en ejercicio de las atribuciones que a ese órgano le confieren, las
disposiciones de la Convención
Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa
Rica), para el tratamiento de denuncias efectuadas por personas o grupos de
personas en contra de alguno de los Estados miembros de la OEA.
La cuestión ha provocado distintas y encontradas opiniones en la
doctrina y la jurisprudencia, tanto el ámbito nacional, como en el
internacional. En el caso de nuestro país, el interés de la misma nos parece
innegable, puesto que al haberse ratificado esa Convención en la década de los
80, y, posteriormente, al otorgarse a la misma jerarquía constitucional en
virtud de la reforma de 1994, son muchas las causas de variada índole que son
propuestas a la
Comisión por particulares que –por distintos motivos-
consideran que sus derechos fundamentales han sido afectados, generando ello la
consiguiente actividad de dicho órgano, así como la formulación de
recomendaciones que luego, si no se arriba a una solución de la controversia en
esa sede, o no se refiere el caso a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, pueden derivar en litigios a elucidar en el orden interno,
sometidos a la decisión de los jueces de la Nación.
A los efectos de un mejor desarrollo del tema propuesto, consideramos
de interés repasar algunas nociones relativas a la condición que, dentro del
sistema regional de protección y promocion de los derechos humanos, reviste la
mencionada Comisión, considerando las atribuciones específicas con las que ha
sido dotado dicho órgano. Finalmente, abordaremos la cuestión central que nos
convoca, esto es el valor jurídico y la eventual fuerza vinculante que se
pudiera reconocer o no a sus recomendaciones, atendiendo a la doctrina y la
jurisprudencia que el tema ha suscitado.
II. La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Su competencia y atribuciones
Desde que fue aprobada la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco de la Novena Conferencia
Internacional Americana celebrada en Bogotá en 1948, los Estados Americanos han
ido adoptando distintos instrumentos internacionales que –a lo largo de los
años- han ido conformando un sistema regional de protección y promoción de los
derechos humanos.
Si bien ya desde aquel punto de partida los Estados del Continente
habían expresado su intención ordenada a que se establecieran órganos
específicos destinados a velar por la observancia de esos derechos
fundamentales, no fue sino hasta varios años después que ello pudo ser concretado.
La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 durante
una Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores. En cuanto a
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos fue creada diez años después
al suscribirse la Convención
Interamericana de Derechos Humanos en el año 1969.
II. a) Creación de la Comisión
Interamericana de Derechos
Humanos
Durante la Décima Conferencia
Interamericana celebrada en Caracas en 1954 se efectuaron aportes sustanciales
para la la estructuración del sistema interamericano de promoción y protección
de los derechos humanos. El tema de esos derechos fue incluido en el programa de
la
Conferencia, recomendándose a los Estados miembros la adopción
de medidas progresivas que permitieran la adecuación de sus respectivas
legislaciones internas a la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, así como a la Declaración Universal
de los Derechos Humanos. En cuanto a la creación de una Corte Interamericana de
Derechos Humanos que proveyera la prtección jurisdiccional de los mismos,
la
Conferencia encargó al Consejo de la Organización de Estados
Americanos la continuación y profundización de los estudios ordenados a
determinar la factibilidad de su establecimiento.
Once años después de la proclamación
de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y cinco años después
de la
Conferencia de Caracas, y, en vistas de que se consideraba que
se había arribado a un ambiente propicio para la celebración de una convención
de derechos humanos, durante la Quinta Reunión de Consulta de
Ministros de Relaciones Exteriores llevada a cabo en Santiago de Chile en el año
1959, fue adoptada -entre otras- la Resolución VIII, en cuya
parte dispositiva se encomendó al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la
elaboración de un proyecto de Convención sobre derechos humanos. Asimismo, en la
segunda parte de la resolución se dispuso la creación de una Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, encargada de promover el respeto de tales
derechos. Su organización y determinación de atribuciones específicas, fue
encomendado al Consejo de la Organización de Estados
Americanos.
El Consejo de la
OEA aprobó el Estatuto de la Comisión el 25 de mayo de 1960,
eligiendo a sus primeros integrantes.
En este Estatuto originario, las atribuciones de la Comisión se encontraban
especificadas en el artículo 9°, cuyo texto era el siguiente:
Artículo 9: En el ejercicio de su
mandato de promoción del respeto a
los derechos humanos la
Comisión tendrá las siguientes funciones y
atribuciones:
a) Estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de
América;
b) Formular recomendaciones en caso de que lo estime conveniente a
los Gobiernos de los Estados miembros en general, para que adopten medidas
progresivas a favor de los derechos humanos dentro de sus legislaciones internas
y tomen, de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas apropiadas para
fomentar la fiel observancia de esos derechos;
c) Preparar los estudios o informes que considere convenientes en el
desempeño de sus funciones;
d) Encarecer a los Gobiernos de los Estados miembros que le
proporcionen informaciones sobre medidas que adopten en el orden de los derechos
humanos;
e)
Servir de cuerpo consultivo a la Organización de los Estados
Americanos en materia de derechos humanos.
Una vez establecida la Comisión examinó e interpretó el
artículo, suscitándose en su seno una importante diferencia en torno al sentido
y alcance que correspondía asignar a su inciso b), vinculado con las
recomendaciones que la norma autoriza a formular a los Estados miembros de
la OEA a los fines
de la adopción de medidas progresivas a favor del respeto, fomento y observancia
de los derechos humanos.
Según un primer criterio, la interperetación correcta de la
competencia de la
Comisión se circunscribía a la posibilidad de formular
recomendaciones generales a los Gobiernos de los Estados, pero no a Estados
miembros individualmente considerados. Conforme al segundo, se sostenía la
necesidad de dar una interpretación más amplia, entendiéndose que
la Comisión
se encontraba facultada para dirigirse, según se trate de violaciones generales
o particulares, a todos los Estados americanos o a alguno o algunos de ellos. La
solución a la que se arribó sobre el particular durante la séptima sesión de
la Comisión
celebrada el 12 de octubre de 1960, consistió en interpretar que “el acápite
b) del Artículo 9 del Estatuto de la Comisión permite a ésta, en caso de
que lo estime conveniente, formular recomendaciones generales tanto a todos los
Estados Miembros, como a cada uno de ellos”.
Consecuencia de las discusiones que
tuvieron lugar tanto en torno a las atribuciones de la Comisión, como con relación a temas
de procedimiento, en la décima séptima sesión del 28 de octubre de 1960, se
acordó enviar al Consejo de la Organización un proyecto de
reforma del Estatuto, en el que, en lo que aquí interesa, se proponía agregar
dos incisos al artículo 9, que dijeran:
f) Examinar las
comunicaciones que le sean dirigidas por cualquier persona o grupo de personas,
o por asociaciones que tengan existencia legal en el respectivo país en las que
se denuncie la perpetración de violaciones graves de los derechos humanos
definidos en la
Declaración Americana de ellos.
g) Solicitar del Gobierno
a cuyas autoridades se atribuyan actos examinados por la Comisión cualquier información que
estime pertinente
Se proponía también un artículo
nuevo para colocar a continuación del artículo 9, en el que se consignara:
Artículo 9 (bis): La Comisión elaborará
informes sobre los asuntos examinados y, cuando lo juzgare oportuno, los
remitirá a los Gobiernos respectivos.
La
Comisión,
en sus informes, podrá formular las recomendaciones que estimare adecuadas,
quedando sujeta la aplicación de ellas a que sean compatibles con las
disposiciones constitucionales del país a cuyo Gobierno fueren
dirigidas.
Si
el Gobierno, al cual se atribuyan los actos examinados por la Comisión, no adoptare en
un plazo razonable las medidas recomendadas, la Comisión podrá publicar el informe,
mas para ello será necesario que tales actos revistieren máxima gravedad y que
la publicación sea decidida por mayoría absoluta de votos.
A
continuación del así proyectado artículo 9 (bis), se sugería igualmente la
adopción de una nueva norma del siguiente tenor:
Artículo: La Comisión estará facultada
para organizarse en la forma en que lo estime necesario para ejercer las
atribuciones y facultadees establecidas en los incisos f) y g) del Artículo 9 y
el Artículo 9 (bis)
No obstante, el Estatuto que fuera
aprobado en mayo de 1960 siguió rigiendo a la Comisión hasta noviembre de 1965,
oportunidad en la que, con ocasión de la Segunda Conferencia
Interamericana Extraordinaria que tuviera lugar en Río de Janeiro, se resolviera
su modificación, ampliándose las funciones y facultades de la Comisión en los siguientes
términos:
Solicitar
de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos que continúe velando por la
observancia de los derechos humanos fundamentales en cada uno de los Estados
miembros de la
Organización.
Solicitar
de la
Comisión que preste particular atención a esa tarea de la
observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, II, III, IV,
XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre.
Autorizar
a la Comisión
para que examine las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier
información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los
Estados americanos con el fin de obtener las informaciones que considere
pertinentes y para que les formule recomendaciones, cuando lo considere
apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos
humanos fundamentales.
Solicitar
de la
Comisión que rinda un informe anual a la Conferencia
Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores que incluya una exposición sobre el progreso alcanzado en
la consecución de los objetivos señalados por la Declaración
Americana. Tal
informe deberá contener una relación sobre los campos en los cuales han de
tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos conforme lo
prescribe la citada Declaración, y formular las observaciones que
la Comisión
considere apropiadas respecto de las comunicaciones que haya recibido y sobre
cualquier otra información que la Comisión tenga a su
alcance.
En
ejercicio de las atribuciones prescritas en los párrafos 3 y 4 de esta
resolución, la
Comisión deberá verificar, como medida previa, si los procesos
y recursos internos de cada Estado miembro fueron debidamente aplicados y
agotados
En abril de 1966, la Comisión incorporó a su
Estatuto las modificaciones acordadas en la Segunda Conferencia
Interamericana Extraordinaria. Conforme a ello, entre otras, fueron incorporadas
las siguientes normas:
Artículo 9 (bis)
La Comisión,
además, deberá:
a) Prestar particular
atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los
rtículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana
de Derechos y Deberes del Hombre.
b) Examinar la
comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible,
dirigirse al Gobierno de cualquiera de los Estados americanos con el fin de
obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles
recomendaciones, cuando lo considere apropiado, con el fin de hacer más efectiva
la observancia de los derechos humanos fundamentales.
c) Remitir un informe
anual a la
Conferencia Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores, el que deberá incluir: i) Una exposición sobre el
progreso alcanzado en la consecución de los objetivos señalados por
la Declaración
Americana; ii) Una relación sobre los campos en los cuales han
de tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos conforme lo
prescribe la misma Declaración, y, iii) Las observaciones que la Comisión considere
apropiadas respecto de las comunicaciones que haya recibido y sobre cualquier
otra información que tenga a su alcance.
d) Verificar, como medida
previa al ejercicio de las atribuciones prescritas en los incisos b) y c) del
presente Artículo, si los procesos y recursos internos de cada Estado Miembro
debidamente aplicados y agotados.
Consecuencia de estas enmiendas al
Estatuto, la
Comisión modificó su Reglamento, en cuyos artículos 51, 52 y 53 se determinó
que:
Artículo 51: Si se
comprueba la violación, la
Comisión preparará el informe del caso y formulará las
recomendaciones procedentes al Gobierno aludido.
Artículo 52: Se
presumirán comprobados los hechos sobre los cuales se ha solicitado información
si en el plazo de noventa días el Gobierno aludido no suminstrare la información
correspondiente.
Artículo 53:
1. Si el Gobierno no
adoptare dentro de un plazo razonable las medidas recomendadas por
la Comisión,
ésta podrá formular las observaciones que considere apropiadas en el informe
anual que debe rendir, de acuerdo con el inciso c) del Artículo 9 (bis) de su
Estatuto, a la Conferencia
Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores.
2. Si la Conferencia
Interamericana o la Reunión de Consulta no formularan
observaciones a las recomendaciones de la Comisión y si el Gobierno aludido no
hubiere aún adoptado las medidas recomendadas, la Comisión podrá publicar su
informe.
Posteriormente, debido a la reforma
de la Carta de
la
Organización de Estados Americanos que se resolviera mediante
el Protocolo de Buenos Aires de 1967, la Comisión fue elevada a la jerarquía
de órgano principal de la
Organización, carácter que conserva en la actualidad. Respecto
de sus atribuciones, la nueva Carta que entró en vigencia en 1970, en su
artículo 112 le asignó como función principal “promomer la observancia y la
defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de
la
Organización en esta materia”. Asimismo, se dispuso que en
una futura convención interamericana sobre derechos humanos se determinaría la
estructura, competencia y procedimiento de la Comisión, así como la de otros
órganos encargados de esa materia. Como disposición transitoria, mientras no
entrara en vigor la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el artículo 150 de la Carta asignó a la Comisión la función de
“velar por la observancia de tales derechos”.
II. b)
La Convención
Interamericana de Derechos Humanos
La
Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), adoptada durante
la
Conferencia Especializada de Derechos Humanos celebrada en San
José de Costa Rica del 7 al 22 de noviembre de 1969, singnificó un hito de
singular trascendencia para el perfeccionamiento del sistema interamericano de
protección de esos derechos, dando lugar a la creación de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Su organización,
competencia, funciones y procedimiento ante la misma, se encuentran previstas en
el Capítulo VIII de la Parte
II del Pacto. En lo que a este trabajo interesa, destacamos que
la Corte es el
único órgano netamente jusrisdiccional del sistema, con competencia consultiva y
contenciosa en la materia, siendo sus decisiones definitivas, inapelables y
obligatorias para los Estados que fueran parte en los procesos tramitados ante
la misma. Dichas decisiones gozan de ejecutabilidad mediante el procedimiento
interno de ejecución de sentencias contra el Estado.
En
cuanto a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, este instrumento
se ocupó de la misma en el el Capítulo VII de la Parte II, estableciendo su
competencia para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los
compromisos contraídos por los Estados partes en el Pacto (artículo 33, inciso
a). Asimismo, mediante el artículo 41 de la Convención, se precisaron las
funciones del organismo en los siguientes términos:
Artículo 41.
La Comisión
tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los
derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las siguientes funciones
y atribuciones:
a) estimular la
conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América;
b) formular
recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados
miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos
dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al
igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos
derechos;
c) preparar los
estudios e informes que considere convenientes para el desempeño de sus
funciones;
d) solicitar de los
gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas
que adopten en materia de derechos humanos;
e) atender las
consultas que, por medio de la Secretaría General de
la
Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados
miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus
posibilidades, les prestará el asesoramiento que éstos le soliciten;
f) actuar respecto de
las peticiones y otras comunicaciones en ejercicio de su autoridad de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al 51 de esta Convención, y
g) rendir un informe
anual a la Asamblea
General de la Organización de los Estados
Americanos
Como deberes de los Estados partes
para con la
Comisión, el Pacto expresa en sus artículos 42 y 43 que:
Artículo 42. Los Estados
partes deben remitir a la
Comisión copia de los informes y estudios que en sus
respectivos campos someten anualmente a las comisiones ejecutivas del Consejo
Interamericano Económico y Social y del Consejo Interamericano para
la
Educación, la
Ciencia y la
Cultura, a fin de que aquélla vele por que se promuevan los
derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia
y cultura, contenidas en la
Carta de la Organización de los Estados
Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires.
Artículo 43. Los Estados
partes se obligan a proporcionar a la Comisión las informaciones que ésta
les solicite sobre la manera en que su derecho interno asegura la aplicación
efectiva de cualesquiera disposiciones de esta Convención.
Además de ello, en el tratado se
establecece la competencia de la Comisión para atender denuncias o
quejas de violación de la
Convención por un Estado Parte, formuladas por personas, grupos
de personas o entidades no gubernamentales legalmente reconocidas en uno o más
Estados miembros de la
Organización de Estados Americanos, así como las modalidades
que deben revestir esas presentaciones
y el procedimiento relativo a la tramitación de las mismas (artículos
44 a 51).
Señaladamente significativas para la
materia de la que nos ocupamos, resultan las disposiciones de los artículos 48,
49 50 y 51, pues allí la
Convención trata del procedimiento para casos contenciosos
individuales, incluyendo las proposiciones y recomendaciones que puede formular
la Comisión,
así como las consecuencias que se derivan de la falta de atención o complimiento
de las mismas por parte de los Estados partes, de allí que resulte de interés su
transcripción:
Artículo 48 1.
La Comisión,
al recibir una petición o comunicación en la que se alegue la violación de
cualquiera de los derechos que consagra esta Convención, procederá en los
siguientes términos:
a. si reconoce la
admisibilidad de la petición o comunicación solicitará informaciones al Gobierno
del Estado al cual pertenezca la autoridad señalada como responsable de la
violación alegada, transcribiendo las partes pertinentes de la petición o
comunicación. Dichas informaciones deben ser enviadas dentro de un plazo
razonable, fijado por la
Comisión al considerar las circunstancias de cada
caso;
b.recibidas las
informaciones o transcurrido el plazo fijado sin que sean recibidas, verificará
si existen o subsisten los motivos de la petición o comunicación. De no existir
o subsistir, mandará archivar el expediente;
c. podrá también
declarar la inadmisibilidad o la improcedencia de la petición o comunicación,
sobre la base de una información o prueba
sobrevinientes;
d. si el expediente no
se ha archivado y con el fin de comprobar los hechos, la Comisión realizará, con conocimiento
de las partes, un examen del asunto planteado en la petición o comunicación. Si
fuere necesario y conveniente, la Comisión realizará una investigación
para cuyo eficaz cumplimiento solicitará, y los Estados interesados le
proporcionarán, todas las facilidades necesarias;
e.podrá pedir a los Estados
interesados cualquier información pertinente y recibirá, si así se le solicita,
las exposiciones verbales o escritas que presenten los
interesados;
f. se pondrá a
disposición de las partes interesadas, a fin de llegar a una solución amistosa
del asunto fundada en el respeto a los derechos humanos reconocidos en esta
Convención.
2. Sin embargo, en
casos graves y urgentes, puede realizarse una investigación previo
consentimiento del Estado en cuyo territorio se alegue haberse cometido la
violación, tan sólo con la presentación de una petición o comunicación que reúna
todos los requisitos formales de admisibilidad.
Artículo 49. Si se ha llegado a una solución amistosa con arreglo a
las disposiciones del inciso 1.f. del artículo 48 la Comisión redactará un
informe que será transmitido al peticionario y a los Estados partes en esta
Convención y comunicado después, para su publicación, al Secretario General de
la
Organización de los Estados Americanos. Este informe contendrá
una breve exposición de los hechos y de la solución lograda. Si cualquiera de
las partes en el caso lo solicitan, se les suministrará la más amplia
información posible.
Artículo 50 1. De no
llegarse a una solución, y dentro del plazo que fije el Estatuto de
la Comisión,
ésta redactará un informe en el que expondrá los hechos y sus conclusiones..Si
el informe no representa, en todo o en parte, la opinión unánime de los miembros
de la
Comisión, cualquiera de ellos podrá agregar a dicho informe su
opinión por separado. También se agregarán al informe las exposiciones verbales
o escritas que hayan hecho los interesados en virtud del inciso 1.e. del
artículo 48.
2. El informe será transmitido a los Estados interesados, quienes no
estarán facultados para publicarlo.
3. Al transmitir el informe, la Comisión puede formular las
proposiciones y recomendaciones que juzgue adecuadas.
Artículo 51 1. Si en el plazo de tres meses, a partir de la remisión
a los Estados interesados del informe de la Comisión, el asunto no ha sido
solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado interesado,
aceptando su competencia, la
Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de votos de sus
miembros, su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su
consideración.
2. La
Comisión hará las recomendaciones pertinentes y fijará un plazo
dentro del cual el Estado debe tomar las medidas que le competan para remediar
la situación examinada.
3. Transcurrido
el período fijado, la
Comisión decidirá, por la mayoría absoluta de votos de sus
miembros, si el Estado ha tomado o no medidas adecuadas y si publica o no su
informe. b)
c) Estatuto y Reglamento vigentes.
En el actual Estatuto de la Comisión que fue aprobado en 1979,
durante el noveno período ordinario de sesiones de la Asamblea General de
la
Organización de los Estados Americanos, se la define como
“un órgano de la
Organización de los Estados Americanos creado para promover la
observancia de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de
la
Organización en la materia” (.artículo
1°).
Entre los cambios más trascendentes de la reforma estatutaria,
ordenados a la recepción de las innovaciones que, con relación a la Comisión, introdujera el
Pacto de San José de Costa Rica, se elevó la jerarquía institucional de sus
miembros y se determinó que el órgano representa a todos los Estados miembros de
la
Organización de los Estados Americanos y no sólo a los
Comisionados, como lo establecía el Estatuto anterior. Asimismo, se distinguen
las atribuciones de la
Comisión con respecto a los Estados que sean parte de
la Convención
Americana y aquéllos que no lo sean. En el primer caso, la
competencia de la
Comisión emana del propio tratado, en el segundo, se especifica
que la misma se basa en las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, las cuales son similares a las contenidas en el Estatuto
anterios.
Particularmente relevantes en la
materia, resultan las disposiciones de los artículos 18, 19 y 20 del nuevo
Estatuto, que a continuación transcribimos:
Artículo
18: Respecto a los Estados miembros de la Organización de los Estados
Americanos, la
Comisión tiene las siguientes atribuciones:
a.
estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América;
b.
formular recomendaciones a los gobiernos de los Estados para que adopten medidas
progresivas en favor de los derechos humanos, dentro del marco de sus
legislaciones, de sus preceptos constitucionales y de sus compromisos
internacionales, y también disposiciones apropiadas para fomentar el respeto a
esos derechos;
c.
preparar los estudios o informes que considere convenientes para el desempeño de
sus funciones;
d.
solicitar que los gobiernos de los Estados le proporcionen informes sobre la
medidas que adopten en materia de derechos humanos;
e.
atender las consultas que, por medio de la Secretaría General de
la
Organización, le formule cualquier Estado miembro sobre
cuestiones relacionadas con los derechos humanos en ese Estado y, dentro de sus
posibilidades, prestar el asesoramiento que le
soliciten;
f. rendir un informe anual a
la Asamblea
General de la Organización, en el cual se
tenga debida cuenta del régimen jurídico aplicable a los Estados partes en
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y de los Estados que no son
partes;
g.
practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a
invitación del gobierno respectivo, y
h.
presentar al Secretario General el programa-presupuesto de la Comisión para que éste lo
someta a la Asamblea
General.
Artículo 19: En relación
con los Estados partes en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la
Comisión ejercerá sus funciones de conformidad con las
atribuciones previstas en aquella y en el presente Estatuto y, además de las
atribuciones señaladas en el artículo 18, tendrá las siguientes:
a.
diligenciar las peticiones y otras comunicaciones, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 44 al 51 de la Convención;
b.
comparecer ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos previstos
en la
Convención;
c.
solicitar a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos que tome las medidas
provisionales que considere pertinentes en asuntos graves y urgentes que aún no
estén sometidos a su conocimiento, cuando se haga necesario para evitar daños
irreparables a las personas;
d.
consultar a la
Corte acerca de la interpretación de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos o de otros tratados sobre la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos;
e
.someter a la consideración de la Asamblea General proyectos
de protocolos adicionales a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, con el fin de incluir progresivamente en el régimen de
protección de la misma otros derechos y libertades, y
f. someter a la Asamblea General, para lo
que estime conveniente, por conducto del Secretario General, propuestas de
enmienda a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Artículo
20: En relación con los Estados miembros de la Organización que no son partes
de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión tendrá, además de las
atribuciones señaladas en el artículo 18, las siguientes:
a.
prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos
mencionados en los artículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de
la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
b.
examinar las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información
disponible; dirigirse al gobierno de cualquiera de los Estados miembros no
partes en la
Convención con el fin de obtener las informaciones que
considere pertinentes y formularles recomendaciones, cuando lo considere
apropiado, para hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos
fundamentales;
c
.verificar, como medida previa al ejercicio de la atribución prescrita en el
inciso b. anterior, si los procesos y recursos internos de cada Estado miembro
no parte en la
Convención fueron debidamente aplicados y
agotados.
Dichos dispositivos deben
complementarse con los contenidos en el nuevo Reglamento de la Comisión actualmente
vigente, aprobado por la
Comisión en su 109º período extraordinario de sesiones,
celebrado del 4 al 8 de diciembre de 2000, y modificado en su 116º período
ordinario de sesiones, celebrado del 7 al 25 de octubre de 2002, en su 118°
período ordinario de sesiones, celebrado del 6 al 24 de octubre de 2003 y en su
126º período ordinario de sesiones celebrado del 16 al 27 de octubre de 2006.
Ese instrumento consta de cuatro
títulos. En el primero de los cuales se contienen normas relativas a la
naturaleza y composión de la
Comisión; en el segundo se determina cuál es el procecimiento
aplicable, de conformidad con el Estatuto, distinguiéndose también, según los
Estados interesados sean parte o no de la Convención Americana; en
el tercero se hace referencia a las relaciones de la Comisión con la Corte
Interamericana de Derechos Humanos; finalmente, en el título
cuarto se consignan disposiciones relativas a la interpretación del Reglamento,
su modificación y entrada en vigencia.
Las disposiciones de inerés para nuestro estudio, son las contenidas
en los siguientes preceptos:
Artículo 42. Decisión sobre el fondo
1.
La Comisión
deliberará sobre el fondo del caso, a cuyo efecto preparará un informe en el
cual examinará los alegatos, las pruebas suministradas por las partes, y la
información obtenida durante audiencias y observaciones in loco. Asimismo,
la Comisión
podrá tener en cuenta otra información de público
conocimiento.
2.
Las deliberaciones de la
Comisión se harán en privado y todos los aspectos del debate
serán confidenciales.
3.
Toda cuestión que deba ser puesta a votación se formulará en términos precisos
en uno de los idiomas de trabajo de la Comisión. A petición de
cualquiera de los miembros, el texto será traducido por la Secretaría
Ejecutiva a uno de los otros idiomas oficiales de
la Comisión y
se distribuirá antes de la votación.
4.
Las actas referentes a las deliberaciones de la Comisión se limitarán a mencionar el
objeto del debate y la decisión aprobada, así como los votos razonados y las
declaraciones hechas para constar en acta. Si el informe no representa, en todo
o en parte, la opinión unánime de los miembros de la Comisión, cualquiera de ellos podrá
agregar su opinión por separado siguiendo el procedimiento establecido en el
artículo 19 inciso 4 del presente Reglamento.
Artículo 43. Informe sobre el fondo
Luego de la deliberación y voto sobre el fondo del caso,
la Comisión
procederá de la siguiente manera:
1.
Si establece que no hubo violación en un caso determinado, así lo manifestará en
su informe sobre el fondo. El informe será transmitido a las partes, y será
publicado e incluido en el Informe Anual de la Comisión a la Asamblea General de
la
OEA.
2.
Si establece una o más violaciones, preparará un informe preliminar con las
proposiciones y recomendaciones que juzgue pertinentes y lo transmitirá al
Estado en cuestión. En tal caso, fijará un plazo dentro del cual el Estado en
cuestión deberá informar sobre las medidas adoptadas para cumplir las
recomendaciones. El Estado no estará
facultado para publicar el informe hasta que la Comisión adopte una decisión al
respecto.
3.Notificará al peticionario la adopción del informe y su transmisión
al Estado. En el caso de los Estados
partes en la
Convención Americana que hubieran aceptado la jurisdicción
contenciosa de la
Corte Interamericana, al notificar al peticionario
la Comisión
dará a éste la oportunidad de presentar, dentro del plazo de un mes, su posición
respecto del sometimiento del caso a la Corte. Si el peticionario tuviera
interés en que el caso sea sometido a la Corte, deberá presentar los siguientes
elementos:
a.la
posición de la víctima o sus familiares, si fueran distintos del
peticionario;
b.
los datos de la víctima y sus familiares;
c.
los fundamentos con base en los cuales considera que el caso debe ser remitido a
la
Corte;
c.
la prueba documental, testimonial y pericial disponible;
e.pretensiones
en materia de reparaciones y costas.
Artículo 44. Sometimiento del caso a la Corte
1.
Si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción de la Corte
Interamericana, de conformidad con el artículo 62 de
la Convención
Americana, y la Comisión considera que no ha
cumplido las recomendaciones del informe aprobado de acuerdo al artículo 50 del
referido instrumento, someterá el caso a la Corte, salvo por decisión fundada de la
mayoría absoluta de los miembros de la Comisión.
2.
La Comisión
considerará fundamentalmente la obtención de justicia en el caso particular,
fundada entre otros, en los siguientes elementos:
a. la posición del peticionario;
b. la naturaleza y gravedad de la
violación;
c la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del
sistema;
d. el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos
de los Estados miembros; y
e. la calidad de la prueba disponible.
Artículo 45. Publicación del informe
1 Si dentro del plazo de tres meses a partir de la transmisión del
informe preliminar al Estado en cuestión, el asunto no ha sido solucionado o, en
el caso de los Estados que hubieran aceptado la jurisdicción de la Corte
Interamericana, no ha sido sometido a la decisión de ésta por
la Comisión o
por el propio Estado, la
Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de votos, un
informe definitivo que contenga su opinión y conclusiones finales y
recomendaciones.
2 El informe definitivo será transmitido a las partes, quienes
presentarán, en el plazo fijado por la Comisión, información sobre el
cumplimiento de las recomendaciones.
3. La
Comisión evaluará el cumplimiento de sus recomendaciones con
base en la información disponible y decidirá, por mayoría absoluta de votos de
sus miembros, sobre la publicación del informe definitivo. La Comisión decidirá asimismo
sobre su inclusión en el Informe Anual a la Asamblea General de
la OEA o su
publicación en cualquier otro medio que considere
apropiado.
Artículo 46. Seguimiento
1.
Una vez publicado un informe sobre solución amistosa o sobre el fondo en los
cuales haya formulado recomendaciones, la Comisión podrá tomar las medidas de
seguimiento que considere oportunas, tales como solicitar información a las
partes y celebrar audiencias, con el fin de verificar el cumplimiento con los
acuerdos de solución amistosa y recomendaciones.
2 La
Comisión informará de la manera que considere pertinente sobre
los avances en el cumplimiento de dichos acuerdos y
recomendaciones.
d) Síntesis de las atribuciones de la Comisión
Interamericana.
Completado el cuadro normativo vigente con la totalidad de las
disposiciones reseñadas, tenemos que la Comisión asume distintas formas de
competencia que pueden caracterizarse, sintéticamente, del siguiente modo:
En
primer término, dicho órgano posee funciones de promoción de los derechos
humanos, entendidas éstas como la formulación de aportes para la creación de
nuevas normas y estándares en la materia, así como el fomento de la educación en
esa índole de derechos. Como un modo específico de esta función de promoción,
la Comisión
ha comenzado a abordar la realización de informes temáticos, ocupándose de
ciertas prácticas o legislaciones que a su juicio podrían resultar
contradictorias con los instrumentos de derechos humanos. A tal fin ha
implementado un sistema de Relatorías Temáticas conectadas,
entre otras cuestiones, con el respeto de los derechos fundamentales, los
derechos de los pueblos indígenas, las condiciones de detención carcelaria, los
derechos de la mujer, la situación de los desplazados internos, los trabajadores
migrantes y la libertad de expresión
Asimismo, la
Comisión puede visitar a los distintos países de
la
Organización de Estados Americanos, sea para examinar casos
individuales, sea para efectuar una investigación de la situación de los
derechos humanos en el país del que se trate, actividades éstas que son
conocidas como visitas in loco.
Vinculado
con lo antedicho –aunque no necesariamente- la Comisión elebora informes por países
sobre la
situación de los derechos humanos en un Estado determinado. Además, en los
Informes Anuales que la
Comisión presenta a la Asamblea General de
la
Organización de los Estados Americanos acerca de las
actividades realizadas durante el año anterior, la Comisión incluye informes especiales
sobre el desarrollo de los derechos humanos en los distintos Estados
miembros.
Por
fin, otra competencia fundamental de la Comisión es la relativa a los
llamados “casos contenciosos”, tramitados a raíz de denuncias individuales
llevadas a su conocimiento por personas, grupos de personas o
entidades no gubernamentales legalmente reconocidas en uno o más Estados
miembros de la
Organización de Estados Americanos y en los que se contengan
denuncias o quejas por violación de los derechos consagrados en la Convención
Americana de Derechos Humanos por un Estado parte de la misma.
Del mismo modo, y, con relación a los
Estados miembros de la
Organización que no son partes de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la
Comisión, atendiendo a la observancia de los derechos humanos
mencionados en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
puede -también ante denuncias o quejas- dirigirse a sus gobiernos con el fin de
obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles
recomendaciones.
Suscintamente,
y en lo que al ejercicio de esta competencia respecta en el ámbito de
la Convención
Americana de Derechos Humanos, podemos decir que ante una
denuncia concreta, y, de cumplirse en ella con los requisitos de admisibilidad
-que incluyen el agotamiento de los recursos internos o en su defecto la
aplicación de una de las excepciones establecidas- la Comisión declara su admisibilidad,
se pone a disposición de las partes para lograr un arreglo amistoso, y en caso
de que éste no sea posible, prosigue la tramitación contenciosa, a través de
audiencias, pruebas e informes sobre el fondo. Estos informes contienen las
conclusiones de la
Comisión, y en caso de verificarse violaciones a los derechos
humanos, se formulan al Estado las recomendaciones restablecedoras, reparadoras
y/o indemnizatorias correspondientes. En el supuesto de que el Estado interesado
no dé cumplimiento a las recomendaciones que le hubiren sido formuladas por
la Comisión,
ésta puede dentro del plazo de tres meses a contar desde la remisión del informe
al Estado, referir el caso a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, si aquél ha aceptado su jurisdicción establecida en
la Convención
Americana de Derechos Humanos. La Corte, luego de sustanciar el caso,
dicta una sentencia de fondo decidiendo sobre la existencia o no de
responsabilidad internacional del Estado en función de las alegadas violaciones,
estableciendo –en su caso- las reparaciones e indemnizaciones correspondientes.
Si la cuestión no fue llevada a la Corte por el Estado o por
la Comisión,
ésta elabora un nuevo informe en el que hace las recomendaciones que estima
pertinentes y fija un plazo para que el Estado remedie la situación examinada.
Transcurrido ese plazo, la
Comisión está en condiciones de decidir, por mayoría absoluta
de sus miembros, si el Estado ha
adoptado o no las medidas adecuadas y si publica o no su
informe.
III. Las
recomendaciones. Su valor jurídico y consecuencias de su
incumplimiento
De
lo hasta aquí expuesto surge que, tanto en el cumplimiento de sus funciones de
promoción, como cuando asume las más específicas de defensa de los derechos
humanos, la
Comisión puede emitir recomendaciones dirigidas a los Estados
miembros de la
Organización de Estados Americanos, a fin de que éstos adopten
las medidas pertinentes y necesarias a los fines de consolidar la efectividad y
vigencia de esos derechos. Si verificado el incumplimiento por parte del Estado
intersado (o a instancias de éste) el asunto es llevado a la Corte
Interamericana, la cuestión será resuelta definitivamente por
ésta en una sentencia que podrá
ejecutarse por los mecanismos previstos en el derecho interno, para las
sentencias contra el Estado.
El problema se suscita cuando la cuestión no es resuelta por
la Corte, sea
porque el Estado en cuestión no ha aceptado su competencia o no ha juzgado
conveniente cuestionar en esa sede jurisdiccional el informe de la Comisión, sea porque ha
sido la propia Comisión la que ha decidido no llevar el caso a su conocimiento.
En esos supuestos, la cuestión a elucidar radica en la determinación
del valor jurídico que puede asignarse a las recomendaciones formuladas por
la Comisión
Interamericana que ho han sido objeto de control
jurisdiccional, así como las consecuencias de esa naturaleza que puede traer
aparejado su virtual incumplimiento por parte del Estado interesado, además de
la publicación del informe que puede disponer la
Comisión.
En respuesta a ambos interrogantes, íntimamente relacionados, se han
expedido tanto la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, como la Corte Suprema de
Justicia de la
Nación y
prestigiosa doctrina.
III. 1. Jurisprudencia de
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos se ocupó de la
cuestión de las atribuciones de la Comisión tanto al emitir opiniones
consultivas, como al resolver casos contenciosos sometidos a su decisión.
Así, en la Opinión Consultiva
OC-13/93 del 16 de julio de 1993, solicitada por los Gobiernos de
la República
Argentina y la República Oriental del
Uruguay relativa a los artículos 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, se plantearon las siguientes
preguntas:
1)
Con respecto a los artículos 41 y 42, se pide a la Corte que dé su opinión respecto a la
competencia de la
Comisión para calificar y dar su criterio, como fundamento de
su intervención, en el caso de comunicaciones que alegan una violación a los
derechos protegidos por los artículos 23, 24 y 25 de la Convención, sobre la regularidad
jurídica de leyes internas, adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por
la
Constitución, en cuanto a su “razonabilidad”, “conveniencia” o
“autenticidad”.
2)
Con respecto a los artículos 46 y 47 de la Convención, se pide a
la Corte que dé
su opinión en cuanto a si, en el caso de comunicaciones presentadas al amparo de
lo dispuesto en el artículo 44 de la Convención que deben tramitarse en
el marco del Pacto de San José, es jurídicamente aceptable que la Comisión, después de haber
declarado inadmisible la solicitud, se pronuncie, en el mismo informe, sobre el
fondo.
3)
Con respecto a los artículos 50 y 51 de la Convención, se pide a
la Corte dé su
opinión respecto a si es posible subsumir en un solo informe los dos que
determinan los artículos 50 y 51 y si la Comisión puede ordenar la
publicación del informe a que se refiere el artículo 50 antes de que transcurra
el plazo que indica el artículo 51
En cuanto al primero de los
interrogantes, relacionado con la posibilidad de que la Comisión se expidiera sobre la
regularidad jurídica de las leyes internas, la Corte se expidió manifestando que:
24. Entiende
la Corte que la
solicitud no busca una interpretación integral de los artículos 41 y 42, sino
una opinión sobre si, con base en esos artículos, la Comisión podría, en el caso de
comunicaciones en trámite (probablemente aquellas a que se refieren los
artículos 41.f, 44 y 45) o al referirse a las
copias de los informes y estudios que le envíen los Estados en aplicación del
artículo 42, pronunciarse sobre la “regularidad jurídica de leyes internas,
adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, en cuanto a su
‘razonabilidad’, ‘conveniencia’ o
‘autenticidad’”.
25. En una
opinión consultiva la
Corte tuvo oportunidad de referirse in extenso al sentido de
la palabra “leyes” en el
artículo 30 de la
Convención, es
decir, aquellas mediante las cuales se adoptan restricciones a los
derechos y libertades reconocidos en ella. En aquella oportunidad definió la ley
como “norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los
órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos,
y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los
Estados Partes para la formación de las leyes” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86
del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 38), definición a la que llegó
con base en el análisis de los principios de “legalidad” y “legitimidad” y del
régimen democrático dentro del cual hay que entender el sistema interamericano
de derechos humanos (párrs. 23 y
32). Estas interpretaciones de la Corte se refirieron exclusivamente al
sentido de la palabra “ley” en el artículo 30 y nada autoriza para extenderlas a
otros supuestos en los cuales la Convención se refiera a la “ley”
o, en cualquier otro contexto, se hable de “ley”. Habría que entender, entonces, que la
expresión, utilizada en la consulta, “leyes internas, adoptadas de acuerdo con
lo dispuesto por la
Constitución” se refiere a cualquier disposición de carácter
general y no exclusivamente a la ley en sentido
estricto.
La
Corte
entiende la expresión “regularidad jurídica de leyes internas, adoptadas de
acuerdo con la
Constitución”, como referida, en términos generales, a la
conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico interno e
internacional.
26. Son muchas
las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y,
específicamente, la
Convención. En
este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que
está obligado por el artículo 2.
También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad
con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención. Si esas normas se
han adoptado de acuerdo con el ordenamiento jurídico interno o contra él, es
indiferente para estos efectos.
27. En estas
circunstancias, no debe existir ninguna duda de que la Comisión tiene a ese respecto las
mismas facultades que tendría frente a cualquier otro tipo de violación y podría
expresarse en las mismas oportunidades en que puede hacerlo en los demás
casos. Dicho de otro modo, el hecho
de que se trate de “leyes internas” y de que estas hayan sido “adoptadas de
acuerdo con lo dispuesto por la Constitución”, nada significa si
mediante ellas se violan cualesquiera de los derechos o libertades protegidos.
Las atribuciones de la
Comisión en este sentido no están de manera alguna restringidas
por la forma como la
Convención es violada.
28. Podrían
mencionarse situaciones históricas en las cuales algunos Estados han promulgado
leyes de conformidad con su estructura jurídica pero que no ofrecieron garantías
adecuadas para el ejercicio de los derechos humanos, impusieron restricciones
inaceptables o, simplemente, los desconocieron. Tal como lo ha manifestado
la Corte, el
cumplimiento de un procedimiento constitucional “no impide en todos los casos
que una ley aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los derechos
humanos” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, supra 25, párr.
22).
29. Esto no
significa que la
Comisión tenga atribuciones para pronunciarse sobre la forma
como se adopta una norma jurídica en el orden interno. Esa es función de los órganos
competentes del Estado. Lo que la Comisión debe verificar, en un caso
concreto, es si lo dispuesto por la norma contradice la Convención y no si contradice el
ordenamiento jurídico interno del Estado.
La atribución otorgada a la Comisión para “formular
recomendaciones [. . .] a los gobiernos de los Estados Miembros para que adopten
medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y
sus preceptos constitucionales” (art. 41.b) (destacado de la Corte) o el compromiso de los
Estados de adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los
derechos y libertades garantizados por la Convención “con arreglo a sus procedimientos
constitucionales” (art. 2) (destacado de la Corte), no le dan a la Comisión facultad para
calificar el cumplimiento por el Estado de los preceptos constitucionales en la
elaboración de las normas internas.
30. En el
ámbito internacional lo que interesa determinar es si una ley resulta violatoria
de las obligaciones internacionales asumidas por un Estado en virtud de un
tratado. Esto puede y debe hacerlo
la Comisión a
la hora de analizar las comunicaciones y peticiones sometidas a su conocimiento
sobre violaciones de derechos humanos y libertades protegidos por
la
Convención.
31. Esta
delimitación de las atribuciones de la Comisión de manera alguna afecta el
vínculo entre el estado de derecho y la Convención. Como ya lo ha dicho
la Corte “[e]l
concepto de derechos y libertades y, por ende el de sus garantías, [según el
Pacto de San José] es [. . .] inseparable del sistema de valores y principios
que lo inspira” [El hábeas corpus bajo
suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre
Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8, párr. 26]. Dentro de tales valores y principios
aparece que “la democracia representativa es determinante en todo el sistema del
que la
Convención forma parte” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, supra 25, párr. 34). Ha señalado también la Corte
que
el principio de la legalidad, las instituciones democráticas y el
Estado de Derecho son inseparables [y que] [e]n una sociedad democrática los
derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de
Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define,
completa y adquiere sentido en función de los otros (El hábeas corpus bajo suspensión de
garantías, párrs. 24 y 26).
32. Conviene,
ahora, considerar el asunto de los términos “razonabilidad”, “conveniencia” y
“autenticidad”, mencionados por los gobiernos solicitantes en la primera
pregunta. Se solicita de esta Corte
una opinión sobre si la
Comisión puede aplicar estos vocablos para “calificar y dar su
criterio” sobre leyes internas discutidas en el marco de los artículos 41 y 42
de la
Convención.
33. La
“razonabilidad” implica un juicio de valor y, aplicada a una ley, una
conformidad con los principios del sentido común. Se utiliza, igualmente, referida a
parámetros de interpretación de los tratados y, por consiguiente, de
la Convención. Siendo razonable lo
justo, lo proporcionado y lo equitativo, por oposición a lo injusto, absurdo y
arbitrario, es un calificativo que tiene contenido axiológico que implica
opinión pero, de alguna manera,
puede emplearse jurídicamente como, de hecho, lo hacen con frecuencia los
tribunales, pues toda actividad estatal debe no solamente ser válida sino
razonable. En cuanto a la
“conveniencia” de una ley la cuestión se puede prestar a apreciaciones de
carácter subjetivo, salvo que la expresión se utilice en el sentido poco usual
de “correlación” o “conformidad” entre las normas internas y las provenientes de
la
Convención.
Respecto de la expresión “autenticidad” de una ley, que
podría poseer el significado jurídico de lo verdadero, cierto o legalizado de
modo que haga fe pública, parece no tenerlo en el contexto de la
consulta.
34. En el
trámite de las comunicaciones individuales es indispensable que se alegue que ha
habido una violación de la
Convención por parte de un Estado. Es este un presupuesto de admisibilidad
(artículo 47.b) y las facultades de la Comisión están dadas para determinar
que esa violación efectivamente existe.
En ese orden de ideas y respecto de normas legales, le corresponde
dictaminar si violan la
Convención. En
efecto, frente a los órganos internacionales de aplicación de la Convención, una norma
interna no puede tener tratamiento distinto al de mero hecho. En esto no existe diferencia entre la
responsabilidad de un Estado derivada de violaciones a la Convención a través de un precepto
interno y el tratamiento que en el derecho internacional general reciben las
disposiciones internas violatorias de otras obligaciones
internacionales.
35. Una norma
interna puede resultar violatoria de la Convención por ser irrazonable o
porque no resulte “conforme” con ella y, por supuesto, una ley contraria a las
obligaciones de un Estado derivadas de la Convención no puede ser estimada
“razonable” ni “conveniente”. La Comisión estaría facultada para
emplear esos calificativos en este contexto. Ciertamente lo está para usarlos en
las consideraciones globales de los casos. No obstante, debiendo las funciones
de la
Comisión estar ajustadas a derecho, la terminología que utilice
debe ser cuidadosamente seleccionada y evitar conceptos que pudieren resultar
ambiguos, subjetivos o confusos.
36. Las
aseveraciones anteriores valen, igualmente, para el trámite de copias de
informes y estudios a que se refiere el artículo
42.
37. La
respuesta de la
Corte tendrá, entonces, que basarse en la función principal de
la Comisión
de promoción de la observancia y defensa de los derechos humanos, de la cual
deriva su facultad para dictaminar que una norma de derecho interno, como
cualquier otro hecho, puede ser violatoria de la Convención pero no para
considerarla violatoria del ordenamiento jurídico de un Estado.
En torno al segundo de los puntos
contenidos en el pedido de opinión consultiva, relacionado con la posibilidad de
que la
Comisión, en el acto de declarar inadmisible una petición, se
pronuncie de todas maneras “sobre el fondo del asunto”, la Corte dijo que:
39. Al respecto
se debe precisar que si bien la Convención no utiliza el vocablo
“pronunciamiento” éste puede ser considerado como el término genérico de otras
expresiones: opiniones, conclusiones, recomendaciones, que la Comisión puede emitir en
uso de sus facultades de conformidad con el artículo 41. Asimismo no es exacto hablar de un
“informe” sin el presupuesto de la admisibilidad, pues si la Comisión declara
inadmisible un asunto no debe producirse, en los términos de los artículos 50 y
51, informe alguno (infra, párr.
48). La Corte entiende que la pregunta objeto
de este análisis, se refiere al evento de que la Comisión formule opiniones,
conclusiones o recomendaciones sobre el fondo en peticiones individuales,
después de declararlas inadmisibles.
40.
La
Convención determina cuáles son los requisitos que debe reunir
una petición o comunicación para ser admitida por la Comisión (artículo 46); igualmente
determina los casos de inadmisibilidad (artículo 47) la que, incluso, puede
declararse después de iniciado el trámite (artículo 48.1.c). En cuanto a la forma en que
la Comisión
debe declarar la inadmisibilidad, la Corte ya señaló que ésta exige un acto
expreso, lo cual no es necesario para la admisión (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones
Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 1, párr. 40; Caso Fairén
Garbi y Solís Corrales, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de
1987. Serie C No. 2, párr. 45 y
Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de
1987. Serie C No. 3, párr.
43).
41. Los
requisitos de admisibilidad tienen que ver, obviamente, con la certeza jurídica
tanto en el orden interno como en el internacional. Sin caer en un formalismo rígido que
desvirtúe el propósito y el objeto de la Convención, es necesario para los
Estados y para los órganos de la Convención cumplir con las
disposiciones que regulan el procedimiento, pues en ellas descansa la seguridad
jurídica de las partes (Caso Cayara,
Excepciones Preliminares, Sentencia
de 3 de febrero de 1993. Serie C
No. 14, párrs. 42 y 63). Ante
la Comisión,
un Estado denunciado de violar la Convención puede en ejercicio de
su derecho de defensa argüir cualesquiera de las disposiciones de los artículos
46 y 47 y, de prosperar ante la Comisión ese argumento, que el
trámite de la denuncia no continúe y ésta se
archive.
42. La
admisibilidad de una petición o comunicación es un presupuesto indispensable
para el conocimiento del fondo de un asunto. La declaración de inadmisibilidad de una
petición o comunicación impedirá, en consecuencia, llegar a un pronunciamiento
sobre él. En el sistema previsto
por la
Convención para las comunicaciones individuales, a partir del
momento en que la
Comisión declara inadmisible el asunto, ésta carece de
competencia para resolverlo.
43. Esta Corte
ha dicho que “[e]s un principio comúnmente aceptado que el sistema procesal es
un medio para realizar la justicia y que ésta no puede ser sacrificada en aras
de meras formalidades” (Caso Cayara,
Excepciones Preliminares, supra 41, párr. 42). Mas aquí se trata de un caso que ha
quedado cerrado y decidirlo luego sería equivalente a que la Comisión se pronunciara
sin haber recibido comunicación alguna.
44. La
imposibilidad procesal, en las circunstancias antedichas, de que la Comisión se pronuncie
sobre el fondo de las peticiones de que conozca en ejercicio de la atribución
que le asigna el artículo 41.f de la Convención, haciendo las
recomendaciones pertinentes al Estado demandado, en modo alguno enerva el
ejercicio por ella de las otras atribuciones que le confiere in extenso ese
artículo 41. En todo caso, el
ejercicio de estas últimas, por ejemplo las contempladas en los literales b, c y
g de dicha norma, ha de realizarse mediante acciones y procedimientos separados
del régimen a que está sometido el conocimiento de las peticiones o denuncias
individuales que se sustancian con apego a los artículos 44 al 51 de
la
Convención y de ninguna manera puede usarse para referirse de
forma encubierta al fondo de uno o varios casos individuales declarados
inadmisibles.
Por fin, y, con relación a la cuestión de si es posible subsumir en
un solo informe los dos que se encuentran previstos en los artículos 51 y 51 de
la Convención
Americana de Derechos Humanos, la Corte manifestó
que:
45. La tercera
pregunta se refiere a los artículos 50 y 51 de la Convención, preceptos que, como ya
lo ha dicho esta Corte, plantean ciertas dificultades de interpretación (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones
Preliminares, supra 40, párr. 63; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales,
Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63 y Caso Godínez Cruz, Excepciones
Preliminares, supra 40, párr. 66).
46. Esas normas
se inspiraron en los artículos 31 y 32 de la Convención Europea para
la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales, de acuerdo con los cuales, cuando la Comisión Europea considera
que existen violaciones a los derechos consagrados por dicha Convención, puede
enviar el informe, que es uno solo, al Comité de Ministros a fin de que éste
disponga las medidas que el Estado afectado debe tomar, o someterlo en forma de
demanda al conocimiento de la Corte Europea de Derechos
Humanos para que el tribunal decida, de manera imperativa, sobre las violaciones
alegadas.
47. Como en el
sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al Comité de
Ministros, la
Convención Americana atribuyó a la Comisión la facultad de determinar
si somete el caso a la
Corte o bien si continúa conociendo del mismo y redacta un
informe final, que puede o no publicar.
48. Supuesta la
admisibilidad y sin perjuicio del procedimiento previo contemplado en los
artículos 48 y 49, los artículos 50 y 51 de la Convención establecen etapas
sucesivas. En la primera, regulada
por el artículo 50, la
Comisión, siempre y cuando no se haya alcanzado una solución
amistosa, puede exponer los hechos y sus conclusiones en un documento dirigido
al Estado interesado y que tiene carácter preliminar. Este “informe” se transmite con carácter
reservado al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de
la Comisión y
solucione el problema. El Estado no
tiene la facultad de publicarlo.
Una recta interpretación del artículo 50, basada en un presupuesto de
igualdad de las partes, implica
que la Comisión tampoco puede pu-blicar ese informe preliminar, el cual se transmite, en la
terminología de la
Convención, solamente “a los Estados
interesados”.
49. El artículo
47.6 del Reglamento de la
Comisión, según el cual “[e]l informe se transmitirá a las
partes interesadas, quienes no
estarán facultadas para publicarlo” y en virtud de que frente a la Comisión los solicitantes
y las víctimas pueden tener el carácter de partes (por ejemplo, artículo 45 del
Reglamento de la
Comisión), no se conforma con el artículo 50 de la Convención y su
aplicación ha dado lugar a que se altere el carácter reservado del informe y la
obligación de no publicarlo.
50.
Una segunda etapa está regulada por el artículo 51 y, en ella, si en
el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado por el Estado al cual se
ha dirigido el informe preliminar atendiendo las proposiciones formuladas en el
mismo, la
Comisión está facultada, dentro de dicho período, para decidir
si somete el caso a la
Corte por medio de la demanda respectiva o bien si continúa con
el conocimiento del asunto.
Esta decisión no es
discrecional, sino que debe apoyarse en la alternativa que sea más favorable
para la tutela de los derechos establecidos en la
Convención.
51. Los tres
meses se cuentan desde la remisión del informe del artículo 50 al Estado
interesado y la
Corte ha aclarado que dicho plazo, aun cuando no es fatal,
tiene carácter preclusivo, salvo circunstancias excepcionales, por lo que
respecta al sometimiento del caso a este Tribunal, con independencia de aquel
que la
Comisión señale al Estado para el cumplimiento de sus primeras
recomendaciones (Caso Cayara, Excepciones Preliminares, supra 41,
párrs. 38 y 39).
52. El artículo
51 faculta a la
Comisión para elaborar un segundo informe, cuya preparación
está sometida a la condición de que el asunto no haya sido elevado a la
consideración de la
Corte, dentro del plazo de tres meses dispuesto por el mismo
artículo 51.1, lo que equivale a decir que, si el caso ha sido introducido ante
la Corte,
la Comisión
no está autorizada para elaborar [ese] informe (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones
Preliminares, supra 40, párr. 63; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales,
Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63 y Caso Godínez Cruz, Excepciones
Preliminares, supra 40, párr. 66).
En caso contrario, la Comisión posee la atribución de
redactar un informe definitivo con las opiniones y conclusiones que considere
convenientes. Deberá además hacer
las recomendaciones pertinentes, dándole un plazo adicional al Estado para que
tome las medidas adecuadas enderezadas a cumplir sus obligaciones dentro de
la
Convención.
53. Se trata,
entonces, de dos documentos que, de acuerdo con la conducta asumida en el
ínterin por el Estado al cual se dirigen, pueden o no coincidir en sus
conclusiones y recomendaciones y a los cuales la Convención ha dado el nombre de
“informes” y que tienen carácter, uno preliminar y el otro
definitivo.
54. Puede
existir una tercera etapa con posterioridad al informe definitivo. En efecto, vencido el plazo que
la Comisión
ha dado al Estado para cumplir las recomendaciones contenidas en este último sin
que se acaten, la
Comisión decidirá si lo publica o no, decisión ésta que también
debe apoyarse en la alternativa más favorable para la tutela de los derechos
humanos.
55. En este
orden de ideas, la pregunta debe contestarse en el sentido de que no pueden
subsumirse en uno sólo los dos informes regulados de manera separada por los
artículos 50 y 51 de la
Convención, ya que dichos preceptos establecen dos etapas
diversas, aun cuando el contenido de esos documentos, de acuerdo con la conducta
asumida por el Estado afectado, puede ser
similar.
56.
El
documento preliminar y reservado del artículo 50 no puede ser publicado. El
único que puede ser objeto de publicación es el informe definitivo previsto por
el artículo 51 de la
Convención, y esto por decisión tomada por la Comisión con posterioridad
al plazo señalado al Estado para cumplir con las recomendaciones contenidas en
el documento definitivo.
En
la Opinión
Consultiva OC-15/97, solicitada por el Estado de Chile,
la Corte
Interamericana volvió a ocuparse de los informes de
la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos a los que se refieren los
artículos 50 y 51 de la Convención Americana.
En la
ocasión, la consulta del Estado de Chile se circunscribía a determinar si
la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos podía, una vez emitidos y
notificados los informes previstos en las normas referidas, modificar
sustancialmente los mismos y emitir un tercero. La Corte respondió negativamente, dejando
a salvo la concurrencia de circunstancias verdaderamente
excepcionales.
Si bien la
solicitud de opinión consultiva no contenía interrogante sobre el valor jurídico
de las recomendaciones formuladas por la Comisión, lo cual tampoco fue
abordado en los votos de la mayoría, en el voto disidente del Juez Máximo
Pacheco Gómez se consiga especialmente que:
27. La
naturaleza y objeto de la sentencia de la Corte es diferente a la resolución o
informe de la
Comisión. Desde
luego, el fallo de la
Corte, aunque definitivo e inapelable es, conforme a
la Convención
Americana, susceptible de interpretación (artículo 67). La sentencia de la Corte es también obligatoria
y se puede ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente
para la ejecución de sentencias contra el Estado (artículo 68.2 de
la
Convención).
28. En cambio
el informe o resolución de la
Comisión no produce esos efectos vinculantes. Lo que se pretende mediante su
intervención es que sobre la base de la buena fe, la Comisión pueda obtener la
cooperación del Estado para, a través de todos los medios posibles, someter el
asunto a la consideración de la
Corte, por lo que, en ese evento, debe utilizarse el
procedimiento establecido en el artículo 51 de la Convención. De ahí que ese
artículo, así como el anterior, se refieran a “un informe en que se expondrán
los hechos y sus conclusiones”, para luego referirse “a las recomendaciones
pertinentes” y a analizar si el Estado ha tomado “las medidas que le competen
para remediar la situación examinada”, para decidir al final, como máxima
sanción, si publica o no su informe
Ya en el
ejercicio de sus atribuciones en materia contenciosa, la Corte declaró en el caso “Caballero
Delgado y Santana vs. Colombia” Serie C Nro. 22, fallado el 8 de diciembre de
1995, que
67. En su
alegato final, la
Comisión ha pedido que se
[d]eclare que con base en el principio pacta sunt servanda, el
Gobierno ha violado los artículos 51.2 y 44 de la Convención en relación con el
artículo 1.1 de la misma, concordante con el artículo 26 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados al incumplir deliberadamente las
recomendaciones formuladas por la Comisión
Interamericana.
Respecto a lo anterior
cabe observar que esta Corte, en varias sentencias y opiniones consultivas, ha
interpretado los artículos 50 y 51 de la Convención en el sentido de que el
primero de ellos dispone la elaboración de un informe preliminar que se
transmite al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de
la
Convención y el segundo dispone que si en el plazo de tres
meses el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de
la Corte, se
elaborará un informe definitivo y, por lo tanto, si el asunto ha sido sometido a
la decisión de la
Corte, como ocurrió en el presente caso, no cabe la elaboración
de ese segundo informe.
A juicio de
la Corte, el
término “recomendaciones” usado por la Convención Americana
debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla
general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una
decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la
responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la
intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el
artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en
responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no
obligatoria. En cuanto al artículo 44 de la Convención Americana,
la Corte
encuentra que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante
la Comisión y
que no tiene relación con las obligaciones del Estado.
De igual
manera, en el caso “Genie Lacayo vs. Nicaragua”, Serie C Nro. 30, sentenciado el
29 de enero de 1997, la
Corte reiteró este criterio, señalando que:
93. En cuanto al
alegato de la
Comisión, objetado por el Gobierno, de que el no cumplimiento
de sus recomendaciones formuladas en los informes, constituye una violación de
la norma pacta sunt servanda, la
Corte se limita a reproducir lo que ya ha dicho en otro caso:
[a] juicio de
la Corte, el
término “recomendaciones” usado por la Convención Americana
debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla
general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una
decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la
responsabilidad del Estado. Como no
consta que en la presente Convención la intención de las Partes haya sido darle
un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma
Convención. En consecuencia, el
Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una
recomendación no obligatoria (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia de 8
de diciembre de 1995. Serie C No. 22, párr. 67).
Ahora
bien, en el caso “Loayza Tamayo vs. Perú”, Serie C Nro. 33, fallado el 17 de
septiembre de 1997, la
Corte matizó el criterio que había expresado en los precedentes
anteriores señalando que:
79.
La Corte
ha dicho anteriormente que, de conformidad con la regla de interpretación
contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados, el término “recomendaciones”, usado por la Convención
Americana, debe ser interpretado conforme a su sentido
corriente (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia del 8 de diciembre de
1995. Serie C Nº 22, párr. 67 y Caso Genie Lacayo, Sentencia de 29 de enero de
1997. Serie C Nº 30, párr. 93).
80. Sin
embargo, en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo
31.1 de la
Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un
tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el
caso de la
Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus
mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección
como la
Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos
principales de la
Organización de los Estados Americanos, que tiene como función
“promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio
(Carta de la OEA,
artículos 52 y 111).
81. Asimismo,
el artículo 33 de la Convención Americana
dispone que la
Comisión Interamericana es un órgano competente junto con
la Corte “para
conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos
contraídos por los Estados Partes”, por lo que, al ratificar dicha Convención,
los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que
la Comisión
aprueba en sus informes.
Por último,
resulta de interés considerar que en el caso “Baena
Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia de 2 de febrero de 2001, Serie C No. 72,
en cuyos numerales 191 y 192
reiteró la vigencia de la doctrina de los casos “Caballero
Delgado y Santana vs. Colombia”, “Genie Lacayo
vs. Nicaragua” y “Loayza Tamayo
vs. Perú” ya reseñados,
la
Corte
puntualizó también que podía darse el supuesto en el que la propia Comisión
aplicara indebidamente la Convención Americana de
Derechos Humanos. Lo hizo en los siguientes
términos:
Una
vez que se ha introducido un caso a la Corte no se pueden aplicar las
disposiciones del artículo 51 de la Convención, ya que la
interposición de la demanda está sujeta a la condición de que no se haya
publicado el informe del artículo citado.
Si la
Comisión prepara o publica el informe del artículo
51, a
pesar de haber presentado el caso a la Corte, se desprende que aplicó
indebidamente la
Convención
En función de este último criterio, y, dado que el caso había sido
sometido a su conocimiento, la
Corte sostuvo que no cabía la elaboración del segundo informe,
dado que la
Comisión optó por la vía jurisdiccional para que se diriman las
diferencias de apreciación que aún mantenía con el Estado. Resolvió, entonces,
que no era de su competencia expedirse sobre
responsabilidades originadas en la conducta procesal del Estado durante
el proceso tramitado ante la
Comisión lo cual, precisamente, constituía el antecedente
necesario del proceso llevado ante sus estrados.
Tenemos entonces que de acuerdo con los conceptos expresados por
la Corte
Intreramericana, las recomendaciones de la Comisión carecen del
carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria e incluso –en algunos casos-
pueden resultar aplicaciones indebidas de la Convención. El virtual
incumplimiento de dichas recomendaciones no genera responsabilidad
internacional, debiendo –de todas maneras- los Estados prestarles la debida
atención, de acuerdo con el principio general de buena fe que rige la
interpretación y aplicación de los tratados.
III. 2. Jurisprudencia de
la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
En el caso “Giroldi, Horacio David y
otro s/ recurso de casación”, expediente G.342.XXVI, resuelto el 7 de abril de
1999, la Corte
Federal argentina expresó en el Considerando 11°) del fallo
que:
“...la ya recordada
“jerarquía constitucional” de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos ...ha sido establecida por voluntad expresa del
constituyente, “en las condiciones de su vigencia” (artículo 75, inc. 22, 2°
párrafo), esto es, tal como la Convención citada rige en el
ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación
jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su
interpretación y aplicación.
De ahí que la aludida
jurisprudencia debe servir de guía para la interpretación de los preceptos
convencionales en la medida en que el Estado Argentino reconoció la competencia
de la Corte
Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la
interpretación y aplicación de la Convención Americana
(confr. Arts. 75 de la Constitución Nacional,
62 y 64 de la
Convención Americana y artículo 2° ley 23.054”
Equivocadamente se ha pretendido que
este fallo hacía alusión a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y sus recomendaciones,
cuando en realidad, según surge claramente del texto transcripto la Corte alude claramente a las
decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, citando expresamente
los artículos de la
Convención que a ese Tribunal se refiere, añadiendo en el
Considerando 12°) cita de la Opinión Consultiva OC
–11/90 de la
Corte Interamericana. Por lo demás, la referencia que se
realiza a “tribunales internacionales competentes” y a su “jurisprudencia”, no
cuadra en absoluto a la Comisión
Interamericana (que de ningún modo es un “tribunal”), ni a sus
recomendaciones (que no pueden ser consideradas sentencias, ni –por ende-
“jurisprudencia”).
Posteriormente, en el caso “Bramajo,
Hernán Javier s/ incidente de excarcelación”, expediente B.851.XXXI, resuelto el
12 de septiembre de 1996, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en
su Considerando 8°) del voto de la mayoría manifestó que:
“...la opinión de
la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos debe servir de guía para la
interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado
argentino reconoció la competencia de aquélla para conocer en todos los casos
relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana,
art. 2° de la ley 23.054....”
Con fecha 22 de diciembre de 1998,
el Alto Tribunal dictó sentencia en los autos “Acosta, Claudia Beatriz y otros s/ corpus corpus”, expediente
A.61.XXXIV. Allí, en el voto de la
mayoría se precisaron los alcances de la doctrina de los fallos “Giroldi” y
“Bramajo”, confirmándose el criterio de la Cámara Federal de Apelaciones
de San Martín, conforme a la cual las atribuciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos son instructorias o de
prevención, aparte de conciliatorias y que, en caso de desconocerse las
recomendaciones formuladas por aquélla, lo único que la Comisión puede hacer es publicar su
informe, conluyendo que “las obligaciones contraídas por el Estado del caso se
reducen a auxiliar a la
Comisión en sus roles instructorios o prevencionales sin que
asuma jurídicamente el compromiso de cumplir sus recomendaciones, conclusiones u
opiniones” (cita efectuada por la
Corte en el Considerando 3° del voto de la mayoría).
En los Considerandos 6°) a 13°) de la opinión mayoritaria,
la Corte analizó
la compatibilidad del alcance que el Tribunal “a-quo” había dado a las
recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, tanto con las normas
pertinentes de la Convención
Interamericana sobre Derechos Humanos, como con la
interpretación que efectuara la propia Corte en los citados casos “Giroldi” y
“Bramajo”.
Así, en el Considerando 7°) del voto
que analizamos se consigna que:
“...resulta necesario
recordar que entre las funciones que la Convención Americana
sobre Derechos Humanos confiere a la Comisión
Inrteramericana se incluye la de “formular recomendaciones,
cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados Miembros para que
adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos, dentro del marco
de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que
disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos” (art.
41 inc. b).”
En los Considerandos 8°) y 9°) del mismo voto, se pasa revista al
procedimiento a seguir ante la
Comisión en los supuestos de denuncias individuales o quejas
formuladas contra un Estado Parte de la Convención, a la luz de las pautas
señaladas por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión
Consultiva OC-13/93, concluyéndose en que:
“Del texto de
la Convención
Americana surge que la decisión que los estados partes se
comprometen a cumplir es la de la Corte Interamericana
(art. 68 inc. 1°)”
En el Considerando 10°) se
sintetizaron las conclusiones a las que la Corte había arribado en los casos
“Giroldi” y “Bramajo”, añadiéndose en los Considerandos 11°) y 12°) una nueva
cita de la Opinión
Consultiva OC-13/93 y otra del Informe 30/97 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos,
recordándose que en esos antecedentes ambos órganos del sistema interamericano
se hallaban contestes en sostener que si bien la Comisión es competente para
calificar cualquier norma de derecho interno como violatoria de las obligaciones
asumidas al ratificar o adherir a la Convención
Interamericana, no lo es para dictaminar si es inconstitucional
o ilegal a la luz del propio ordenamiento jurídico interno.
De resultas de ello, se concluyó en
que:
“...la interpretación
efectuada por el a quo del alcance que los jueces deben dar a las
recomendaciones de la Comisión
Interamericana, resulta compatible con la interpretación
efectuada por este Tribunal en los casos mencionados, la que, por lo demás, se
adecua a la efectuada por la Corte Interamericana en
el supuesto mencionado.
Al respecto cabe destacar
que si bien por el principio de buena fe que rige la actuación del Estado
argentino en el cumplimiento de sus compromisos internacionales, aquél debe
realizar los mejores esfuerzos para dar respuesta favorable a las
recomendaciones efectudas por la comisión, ello no equivale a consagrar como
deber para los jueces el de dar cumplimiento a su contenido, al no tratarse
aquéllas de decisiones vinculantes para el Poder Judicial...”.
Resulta destacable, en orden a la
materia de nuestro estudio, que en el Considerando 8°) del voto concurrente de
los Dres. Boggiano y Bossert se señala, con relación a la inteligencia que cabe
realizar respecto de la Convención Americana de
Derechos Humanos que:
“...tanto de los
términos expresos del pacto como de su contexto, se desprende que cuando ese
instrumento convencional ha querido asignar carácter obligatorio a las
decisiones emanadas de sus órganos de aplicación lo hizo en forma explícita. En
este sentido, la convención dispone que cuando la Corte Interamericana de
Derecho Hmanos decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en
el pacto dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o
libertad conclulcados. Asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las
consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos
derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada (art. 63.1).
El fallo de la
Corte es definitivo e inapelable (art. 67). Los estados partes
en la convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que
sean partes (art. 68.1). Cuando el fallo disponga una indemnización
compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento
interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado (art.
68.2)”
A ello se añade, en el Considerando
9°) del mismo voto concurrente, que
“...tanto el texto del
acto de aprobación legislativa como el instrumento de ratificación concuerdan
con la conclusión antes expuesta. Así, la ley 23.054 en su art. 2 únicamente
reconoce la compatencia de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido sobre
todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la convención,
bajo condición de reciprocidad, al igual que el instrumento de ratificación
suscripto el 14 de agosto de 1984”
Resulta también ponderable que en el
Considerando 14°) de este voto se ponga especial énfasis reiterar que como
fuente de derecho
“...los informes y las
opiniones de la
Comisión Interamericana constituyen criterios jurídicos de
ordenación valorativa para los estados miembros que deben tomar decisiones en el
derecho interno con miras a armonizarlas en todo lo posible con aquellos
criterios establecidos por la comisión. En tales condiciones, este deber de
tomar en consideración las recomendaciones formuladas por la comisión para
adoptar medidas progresivas a favor de los derechos humanos se inserta dentro de
un deber general de “respetar los derechos y libertades” contenido en el art. 1°
de la convención, cuyo alcance ha sido interpretado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos como comprensivo del deber de
“garantizar” su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción
(OC-11/90 del 10 de agosto de 1990
“Excepciones al agotamiento de los recursos internos”, parágrafo 14) entendido
este último, en uno de sus aspectos, como el “deber de los estados parte de
organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a
través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder públicoi, de manera
tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos” (íd. , parágrafo 23)”
Otro precedente de la Corte Suprema, el
caso “Boico, Roberto José s/ denuncia de corpus corpus”, expediente
B.1311.XXXVI, fallado el 12 de diciembre de 2000, versó sobre la cuestión del
carácter vinculante o no de las recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Si bien el planteo del
peticionante fue desestimado por la mayoría por no tratarse de un supuesto que
habilite la competencia ordinaria o extraordinaria del Alto Tribunal, en el
Considerando 7° del voto en disidencia del Dr. Petracchi se consignó que:
“...más allá del
carácter no vinculante para el Estado Argentino del informe de la Comisión
Interamericana de Drechos Humanos, el principio de buena fe
obliga a tener en cuenta su contenido...En consecuencia, es obligación de los
poderes públicos tutelar y reparar satisfactoriamente una lesión a un
derecho fundamental que sigue
siendo actual...”
Asimismo, en la causa “Felicetti,
Roberto y otros s/ revisión”, expediente F.787.XXXVI, fallado el 21 de diciembre
de 2000, la
Corte expresó –en el Considerando 6° del voto de la mayoría-
que
“...en Fallos:
321:3555 esta Corte ha reconocido que la jurisprudencia de los tribunales
internacionales competentes para la interepretación y aplicación de las
convenciones incorporadas a la Constitución por el art. 75,
inc. 22, segundo párrafo “debe servir de guía para la interpretación de los
preceptos convencionales” (considerando 10). Sin embargo, en relación a
las recomendaciones de la Comisión
Interamericana agregó que “si bien por el principio de buena fe
que rige la actuación del Estado argentino en el cumplimiento de sus compromisos
internacionales, aquél debe realizar los mejores esfuerzos para dar respuesta
favorable a las recomendaciones efectuadas por la comisión, ello no equivale a
consagrar como deber de los jueces el de dar cumplimientoa su contenido, al no
tratarse de decisiones vinculantes para el Poder Judicial” y que “la
jurisprudencia internacional, por más novedosa y pertinente que se repute, no
podríanconstituir un motivo de revisión de las resoluciones judiciales... ”
Por fin, en la causa “Simón, Julio
Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad, etc. –causa 17.768-“, Expediente S. 1767
XXXVIII, en el Considerando 17°) del voto de la mayoría, se consigna que:
“...tal como ha sido
reconocido por esta Corte en diferentes oportunidades, la jurisprudencia de
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, así como las directivas de
la Comisión
Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de
interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (conf. Fallos: 326:2805, voto
del Juez Petracchi, y sus citas)...”
En la misma causa y de manera
concordante, en el párrafo final del Considerando 15°) del voto del Dr. Boggiano
se consignó que:
“...cabe recordar que
esta Corte ha establecido que, como fuente de derecho interno los informes y las
opiniones de la Comisión
Interamericanan constituyen criterios jurídicos de orientación
valorativa para los Estados miembros que deben tomar en cuenta razonadamente
para adoptar decisiones en el ámbito de su propio ordenamiento (Fallos 321:3555
y sus citas)...”
En resumidas cuentas, tampoco para
la Corte
argentina los informes y recomendaciones de la Comisión
Interamericana pueden ser calificados como vinculantes o de
cumplimiento imperativo, sino –a lo más- como criterios jurídicos de ordenación
valorativa que constituyen una importante pauta de valoración que debe ser
tomada en cuenta de buena fe, pero de ninguna manera una obligación en sentido
estricto.
III. 3. La
doctrina.
En cuanto a las posiciones
doctrinarias expresadas en torno a la fuerza vinculante o no que cabe atribuir a
las recomendaciones de la Comisión
Interamericana.
a) En primer lugar, cuadra
considerar aquellas posturas que –por distintas razones- les asignan un carácter
vinculante y obligatorio.
Así, Buergenthal, Grossman y Nikken, luego de referirse al
procedimiento que desemboca en los informes y recomendaciones de la Comisión afirman que
“Las decisiones así adoptadas por la Comisión no son vinculantes como lo
sería una sentencia de la
Corte. Sin embargo, se trata de resoluciones adoptadas por un
órgano “competente para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento
de los compromisos contraídos por los Estados Partes” (Convención, Art. 33). Por
ello, sus decisiones deben considerarse con la fuerza legal suficiente para que
su incumplimiento sea reputado como una inobservancia de la Convención sobre el cual
cabría alguna acción de la
OEA o de otros Estados partes. Sin embargo, en la práctica, el
interés de éstos por los casos individuales no ha sido significativo las
decisiones de la
Comisión no han tenido mayor repercusión”
Faúndez Ledesma si bien reconoce que dado que las atribuciones de la Comisión comprenden
únicamente la formulación de proposiciones y recoendaciones o de opiniones y
conclusiones “lo cual no parece atribuir carácter vinculante a las
mismas”, postula inferir ese carácter del objeto y fin del tratado, aunque
no puede dejar de advertir que en caso de que el Estado no adopte las medidas
recomendadas por la
Comisión “la única sanción que ésta puede aplicar consiste
en la publicación de su informe”
Hitters expresa -no sin ciertas
dudas- que “determinados informes de la Comisión, es decir los provenientes
de una denuncia, que devienen luego de un “proceso” con todas las garantías,
pueden considerarse intrínsecamente obligatorios, con valor jurígeno y moral,
aunque por supuesto no son “ejecutables”. De todos modos no debemos olvidarnos
que una de las características del derecho internacional de los derechos
humanos, es que muchos de sus pronunciamientos no tienen esta última
característica”
Bidart
Campos y Albanese,
sostienen que “Teniendo competencia la Comisión para promover y defender
los derechos humanos y para dictar
recomendaciones, aplicarlas por parte de los Estados para reparar adecuadamente
las violaciones por ellos cometidas constituye una derivación razonada del
derecho vigente...” y que “...el Estado que no cumple las recomendaciones
dictadas por la
Comisión, en el marco de referencia, viola los arts. 50.3 y
51.2 no sólo en base a los principios pacta sunt servanda y al de “buena fe” que
deben regir las relaciones internacionales, sino teniendo en cuenta las normas
convencionales per se. El art 50, al igual que el 51, como reconoció la corte
Interamericana, han sido inspirados en los arts. 31 y 32 de la Convención
Europea. El tribunal dijo. “Como en el sistema interamericano
no fue establecido un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención
Americana atribuye a la Comisión la facultad de determinar
si somete un caso a la
Corte o bien si continúa conociendo del mismo...” (OC 13/93,
párrs. 46° y 47°)...”, de donde extraen que “Si la Comisión
Interamericana sustituye alComité de Ministros y si la decisión
del Comité de Ministros tiene efectos vinculantes para los Estados ¿cuál es la
razón que impide que la decisión de la Comisión sea vinculante, si tal
decisión tiende a que los Estados cumplan sus obligaciones internacionales de
acuerdo al objeto y fin de los tratados sobre derechos humanos?....”. Por
fin, y con especial referencia a la situación argentina, ambos autores concluyen
en que “...si los Estados se reservasen el derecho de interpretar el alcance
de las recomendaciones de la Comisión
Interamericana para aplicarlas en el ámbito interno según las
circunstancias de cada caso concreto, estarían desvirtuando el sistema
internacional de derechos humanos al que pertenecen y en el que asumieron
obligaciones, no sólo a través de disposiciones convencionales, sino también
consuetudinarias..” y que “...el acatamiento que nuestro país ha hecho a
la jurisdicción supraestatal de la Comisión y de la Corte
Interamericana perdería el sentido que ha de asignarle la buena
fe en las relaciones internacionales si los informes de la Comisión, en vez de
resultar obligatorios, quedaran librados a merced y discreción de las
autoridades argentinas. ...”
Humberto Nogueira Alcalá sostiene que las recomendaciones o
resoluciones de la
Comisión deben entenderse “dentro de las obligaciones de los
Estados Partes de la
CADH de acuerdo con el artículo 1° de dicho tratado, la de
respetar y garantizar el ejercicio de los derechos asegurados por dicha
Convención en forma libre y plena a todas y cada una de las personas sujetas a
su jurisdicción...”, por lo que, según su opinión, que sigue casi “a la
letra” a la de Bidart Campos y
Albanese, “...El Estado que no
cumple las recomendaciones dictadas por la Comisión, vulnera los artículos 50.3
y 51.2, no solamente en virtud de las normas imperativas generales de derecho
internacional Pacta Sunt Servanda y Bonna Fide del artículo 26 de
la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1968,
sino, además, porque viola las normas convencionales per se... ”. Para así concluir, recuerda que en la Opinión
Consultiva OC 13/93, la Corte Interamericana
señaló que los artículos 50 y 51 de la Convención Americana se
inspiraron en los artículos 31 y 32 de la Convención Europea y que
“Como en el sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al
Comité de Ministros, la Convención Americana
atribuyó a la
Comisión la facultad de determinar si somete un caso a
la Corte o si
continúa conociendo del mismo”. De allí extrae el autor que “Al sustituir
la Comisión
Interamericana al Comité de Ministros, al tener las decisiones
de este último efectos vinculantes, nada impide que lo tengan las resoluciones
de la
Comisión, si el objetivo de éstas es que los Estados cumplan
sus obligaciones de acuerdo con el objeto y fin de la Convención Americana de
Derechos Humanos. ¿Qué efecto útil tendrían las recomendacionesde
la
Comisión si no es
obligatorio cumplirlas?. El artículo 51 de la CADH determina que la Comisión hará las
recomendaciones pertinentes y fijará un plazo dentro del cual el Estado debe
tomar las medidas que le competen para remediar la situación
existente...”
b) En segundo término, cuadra
considerar aquéllas opiniones conforme a las cuales las recomendaciones e
informes de la
Comisión carecen de fuerza vinculante.
En este sentido, José Antonio Rivera ha expresado que la Comisión “produce
informes, conclusiones y recomendaciones, los que, dada la naturaleza jurídica
de la entidad y la configuración procesal adoptada por el Sistema
Interamericano, sólo poseen un valor moral y político, no tienen un carácter
jurisdiccional, por lo mismo no tienen carácter vinculante”
Ricardo Méndez
Silva, por su parte, sostiene que “La Comisión está compuesta
por siete miembros elegidos por la Asamblea General de
la OEA y puede
elaborar informes, realizar visitas in situ y emitir recomendaciones. Es claro
que estas recomendaciones no tienen valor vinculante y queda al arbitrio del
Estado darles cumplimiento”
.
Novak y Namihas, sobre la base de lo sostenido
por la Corte
Interamericana en la sentencia dictada en el caso “Genie Lacayo
vs. Nicaragua”, entienden que en la misma se ha dejado claramente establecido el
carácter de “recomendación” del informe de la Comisión, el cual no es vinculante,
ni ejecutable
También Sagües se ocupa de la cuestión en
sendos trabajos publicados en los años 1997 y 1998 a propósito, respectivamente, de
los casos “Bramajo” y “Acosta”. En síntesis, este autor señala que las
recomendaciones, informes, conclusiones y opiniones de la Comisión
Interamericana si bien constituyen una “guía”, carecen del
vigor jurídico de las sentencias de la Corte Interamericana,
pudiendo ser dejadas de lado por fundadas razones.
c) Finalmente, como una postura
ecléctica, debemos considerar la opinión de Juan E. Méndez, quien fuera Presidente de ese
organismo durante el período 2002-2003, el cual, distinguiendo entre lo que
serían, respectivamente las funciones de promoción y de protección de los
derechos humanos, ha sostenido que en el primer caso la Comisión sólo produciría
recomendaciones y directivas que serían “derecho blando” (soft law), sin
carácter obligatorio, mientras que cuando actúa como órgano recipiendario de
denuncias y peticiones, sus pronunciamientos podrían calificarse como de
“derecho duro” (hard law),
aclarando –de todas maneras- que la Comisión como órgano de
la
Convención “emite recomendaciones de carácter obligatorio
cuando sostiene si ha habido o no violación a los derechos humanos” pero que
“no son obligatorias sus recomendaciones de pago de reparaciones y
daños”.
Precisando más este último concepto, dicho autor ha afirmado que
“La
Convención dice que la Comisión dicta una decisión que se
llama “informe” en la terminología de la Convención, y que en ese informe
la Comisión
formulará recomendaciones para la solución del problema de violación de derechos
humanos que se ha identificado en el caso. Las “recomendaciones” en todo caso
son parte del “informe”. En cuanto a la fijación de responsabilidad estatal por
violación de un derecho consagrado en la Convención, el informe es sin
ninguna duda vinculante. El Estado está obligado a resolver el problema, ya sea
adoptando lo que la
Comisión recomienda, o por alguna otra vía”.
Tenemos entonces que, en la opinión de Méndez, cabe distinguir entre lo que
denomina la resolución final del caso, del remedio que se postula para el mismo,
asignando a este último un carácter no vinculante, ni
obligatorio.
III.
4. Nuestra opinión.
En
primer lugar, debe considerarse que no es del todo exacto que del hecho de que
se trate de resoluciones adoptadas por un órgano “competente para conocer de los
asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los
Estados Partes”, sus decisiones puedan ser consideradas como dotadas de la
fuerza legal suficiente para que su incumplimiento sea reputado como “una
inobservancia de la
Convención”. Una cosa es la Convención y otra bien distinta
son los actos de los órganos por ella investidos de competencia; los cuales,
según lo ha declarado la Corte Interamericana en
el citado caso “Baena Ricardo y otros
vs. Panamá”, no
están exentos de aplicarla incorrectamente.
En este
orden de ideas, resulta una proposición verdadera aquella vertida en el voto de
los Dres. Boggiano y Bossert en la causa “Acosta”, según la cual tanto de los términos
expresos del Pacto de San José de Costa Rica como de su contexto, se desprende
que cuando ese instrumento convencional ha querido asignar carácter obligatorio
a las decisiones emanadas de sus órganos de aplicación lo hizo en forma
explícita.
Pues
bien, de la lectura de los artículos 42, 43, 48 y 49 de la Convención, que hemos
transcripto, no surge que los Estados partes asumieran obligación alguna en
orden a someterse a los dictados de la Comisión. En este sentido,
las
obligaciones contraídas por los Estados partes se reducen a auxiliar a
la Comisión
en sus roles instructorios o prevencionales, sea enviándole las informaciones
requeridas en cualquiera de las etapas del procedimiento, sea proporcionándole
las facilidades necesarias para el eficaz cumplimiento de las investigaciones
que el órgano decidiere realizar. Además, de la recta inteligencia de los
artículos 50 y 51
del Pacto se desprende que las recomendaciones que la Comisión puede formular en el primer informe
revisten carácter preliminar y no definitivo (pues pueden ser revisadas por
la Corte en caso
de que el asunto sea llevado a su conocimiento por parte del Estado o de
la Comisión);
y, en cuanto a las que se pudieren contener en el segundo, que su emisión
implica la decisión de la
Comisión de no referir el caso a la Corte (privándolo de una decisión
jurisdiccional irreversible) y de dejar en manos del Estado la adopción de “las
medidas que le competan para remediar la situación
examinada”.
No consideramos que los informes y recomendaciones emanados de
la Comisión
puedan considerarse “intrínsecamente obligatorios“ por ser el resultado de un
“proceso”, llevado adelante con todas las garantías del caso. Por lo pronto,
porque tanto el Estado denunciado, como la propia Comisión, saben que durante el
desarrollo de las actuaciones ante ese órgano, se encuentran –respectivamente-
ante un potencial adversario en el proceso contencioso ante la Corte, lo cual es susceptible
de generar ciertas desconfianzas recíprocas que pueden –a
su vez- traducirse en malas prácticas procesales por parte de uno u otro
sujetos. Desde otro ángulo, esta doble condición de la Comisión que en poco tiempo puede
pasar de una aparente neutralidad, a ser la contraparte de uno de los sujetos
intervinientes se asemeja mucho a lo que podría denominarse, parafraseando a
Chiara Díaz,
un “prevaricato institucionalizado”, puesto que ambos roles resultan
ostensiblemente contradictorios e incompatibles. A ello debe adunarse que –como
ya se ha dicho- dichas recomendaciones, en sí mismas cosideradas, carecen de un
carácter verdaderamente definitivo, desde que pueden ser controvertidas ante
la Corte
Interamericana tanto como consecuencia de que la Comisión presente el caso
ante dicho Tribunal, como a instancias del propio Estado interesado.
En cuanto a la homologación que, con el fin de asignar efectos
vinculantes a los informes y recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, algunos autores pretenden
establecer entre la misma y el Comité de Ministros de la Convención Europea (cuyos
informes sí tenían ese carácter), ello no nos parece razonable, ni surge del
contexto de la
Convención Americana de Derechos
Humanos.
Es
cierto que a la
Comisión se asignó una función similar que la que, entre otras,
otrora tenía el Comité de Ministros en el Convenio
Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales.
Sin embargo, ello no lleva necesariamente a otorgarle a aquélla todas y cada una
de las atribuciones que en el sistema de protección europeo se asignaban al
referido Comité. Precisamente, el hecho de que en la Convención Americana no
se haya adoptado una norma que, siguiendo esta particularidad del modelo
europeo, asigne expresamente carácter vinculante a los informes de
la Comisión,
limitándose únicamente a autorizar la publicación del informe del artículo 51,
nos lleva a la conclusión diametralmente opuesta. Máxime, cuando en la génesis
de la Convención
Americana los Estados partes buscaron de modo manifiesto dejar
establecido que la declaración de culpabilidad de violación de derechos humanos
corresponde a la
Corte y no a otro órgano del sistema.
Enlazado con esto último, aunque desde otra perspectiva, no puede
dejar de apreciarse que si se considerasen vinculantes –y, por ende,
directamente ejecutables- las recomendaciones de la Comisión
Interamericana, carecería de razón de ser la creación de
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la cual de ninguna manera
puede confundirse con una “segunda instancia” respecto de la Comisión y, en verdad, es
el único órgano dentro del sistema interamericano que reviste el carácter de
instancia judicial única y definitiva.
Los informes y recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos no son en verdad “actos
jurisdiccionales”, sino expresiones y sugerencias que reflejan el parecer de un
órgano –fundamental sí, pero no judicial-
de la
Organización de los Estados Americanos, cuya naturaleza es de
carácter jurídico-política. No les corresponden, por consiguiente, las
consecuencias propias de actos de esa naturaleza que, en el sistema
interamericano de derechos humanos sólo son atribuibles a las sentencias de
la Corte
Interamericana de Derechos
Humanos.
Es por ello que con todo acierto y en una doctrina que no ha
desandado, la
Corte Interamericana precisó de modo categórico e inquívoco que
su incumplimiento no genera responsabilidad internacional.
Es
verdad, de todas maneras que -como también lo ha señalado la Corte
Interamericana- los Estados parte de la Convención Americana de
Derechos Humanos tienen el deber
de realizar sus mejores esfuerzos en orden a la aplicación de dichas
recomendaciones que se han comprometido a “atender”. Empero, ello no implica un
acatamiento ciego de las mismas, significando únicamente que los Estados
interesados las tomen en consideración con seriedad, razonabilidad y buena fe al
momento de poner remedio a las situaciones que se pudieran presentar como
violatorias de los derechos humanos en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones.
De allí
que, sin dejar de tener presente que la declaración de culpabilidad por
violación de derechos humanos por parte de un Estado parte corresponde
exclusivamente a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y no a otro órgano del sistema,
estimemos un poco más acertadas, en este punto, las posiciones conforme a las
cuales cuando el Estado se aboca a la resolución del problema que ha suscitado
la intervención de la
Comisión, puede optar entre lo que ésta le ha recomendado o
cualesquier otra vía alternativa que lo conduzca a ese
fin.
Consiguientemente, consideramos que las consecuencias jurídicas del
virtual incumplimiento de las recomendaciones formuladas por la Comisión de ninguna manera
pueden entrañar responsabilidad internacional, consistiendo exclusivamente en
las que se encuentran consignadas de modo explícito en el propio texto del
artículo 51 de la
Convención, en donde se establece que en caso de verificarse
tal supuesto la
Comisión decidirá si publica o no su propio informe.
La
Convención
no establece nada más al respecto y no es dable transgredir los límites
impuestos por el tratado, pues ello conduciría a su desnaturalización y, lo que
es más grave, podría constituir un motivo de debilitamiento del sistema
interamericano de protección de los derechos
humanos.
Publicado
en el elDial.com
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